Antecedentes de planificación de turismo
Antes
de dar cuenta de los antecedentes de planificación de turismo, considero
necesario tener presente que cuando se hace referencia a planificación se está dando cuenta a una especifica forma de formular y ejecutar una política pública dentro del
Estado y que inclusive lo excede (Ramirez, Lucas).
Así entonces, si bien no se trata
de una planificación, según lo antes dicho, los comienzos del Turismo en Argentina
se vislumbran hacia las últimas décadas del siglo XIX y en correlación con el
proceso de organización y consolidación territorial. Dicho turismo podría
mencionarse como “incipiente” en la medida en que es restringido a la sociedad
de elite, la misma que ocupaba y dirige los puestos de poder político en el
territorio. Por lo que este turismo además de ser “escueto” en términos de
cantidad de personas que lo practican, (reducido grupo social “civilizado”),
también lo es en términos de diversidad de destinos. Así, no se trata de una
política pública, por lo que tampoco de una planificación, pero sí de los
inicios del turismo como actividad, que luego se ampliará y comenzarán sus
planificaciones.
En tanto actividad llevada a cabo por la elite, la misma era para
descansar, y los “gustos” por los destinos eran de una particularidad similitud
que los elegidos por la sociedad “referente” europea; lugares caracterizados
por los paisajes naturales, playas, zonas montañosas, tranquilos, de descanso,
pintorescos paisajes y exclusivos (Mar del plata, Puerto Iguazú, San Carlos de
Bariloche, y centros termales de Salta y Jujuy) (BERTONCELLO, Rodolfo, 2006). Dato
no menor y que luego se verá profundamente transformado es que a estos lugres
se accedía por medio del trazado de las vías férreas. Me refiero así entonces
al momento en que la Argentina política y económica respondía en su
organización al modelo agroexportador.
Con éste inicio entonces se puede seguir, en la línea de los modos de
organización socioeconómica y territorial del país, que en el periodo
siguiente, Modelo de Industrialización por Sustitución Importaciones, la
sociedad de elite ahora se ve desarrollando actividades de industria en las
ciudades en crecimiento bajo el lema de “modernizar el campo, urbanizar el país”
(CAPANEGRA, Cesar, 2007);
así crecen las ciudades y en paralelo las migraciones del campo a la
ciudad.
En este contexto es entonces que, como primer organismo del Estado que
se va a encargar de gestionar el turismo por primera vez, será la Dirección
Nacional de Turismo y Parques Nacionales (1938), en conjunto con el Turing Club
y El Automovil Club Argentino. Como previamente adelante, éstos últimos toman
relevancia en tanto y en cuanto las vías de comunicación se van transformando
quedando relegada la vía férrea y tomando el principal lugar los caminos, rutas
junto a la aparición del automóvil particular, y más tarde, su acceso por parte
del sector popular. El mismo que antes no podía imaginar el acceso al turismo,
luego, se verá fuertemente beneficiado en la etapa en la cual el Estado tomará
un papel fundamental como Benefactor de las condiciones laborales y calidad de
vida de un masivo grupo de personas en paralelo con la planificación turística.
Cabe señalar que se ha tomado al turismo en términos de “receta” que los
países desarrollados brindan a los países subdesarrollados para “equiparar” las
diferencias económicas, tal como se señaló en el trabajo anterior.
Una receta con fines modernizadores que permitiría a Argentina insertarse en el
orden económico mundial, viéndose beneficiado producto del rol del Estado como
canalizador de las voluntades de los grupos de poder.
Así entonces, desde 1935 en
adelante los antecedentes de planificación del turismo se verán impulsados por:
El Proyecto de creación del departamento Nacional de turismo, llevado a cabo
por el diputado provincial de buenos Aires, Rufino Inda (1935); la proyección
de la creación de la Dirección Nacional de Turismo y Parques Nacionales por los
diputados Bustillo y Padrós (1935); el proyecto en 1938, del Diputado Eyto, proponiendo
la creación de una Dirección Nacional de Turismo; el accionar concreto del
Turing Club y Automóvil Club Argentino posicionados como orientadores
intelectuales del turismo como cuestión del Estado, (CAPANEGRA,
Cesar, 2007).
De esta manera comenzaron, en materia legislativa, transformaciones de
directa influencia en términos de infraestructura y organización de los tiempos
de las personas en paralelo con la creación de nuevas organismos
(instituciones) que regularán las actividades del turismo como política pública
del Estado.
Hito importante en materia de regulación estatal sobre el tiempo libre
de los trabajadores lo presenta el peronismo entre 1945 y 1955, como periodo en
el cual el turismo se transformará en una actividad de masas, llevada a cabo
por la gran cantidad de trabajadores debido a las nuevas y beneficiosas
condiciones socioeconómicas características del proceso, producto de un devenir
histórico.
Con esta base, hacia mediados de los 60 el turismo toma poder y
consolidación como política pública con la idea de que éste podía y debía
beneficiar a los subdesarrollados (CAPANEGRA, Cesar, 2007). Este dispositivo entonces
recibe apoyo de las más altas instituciones económicas internacionales, como lo
son el FMI, BM, FMI, BID, OMT, entre otras. Esta concepción neoclásica, se
instala fuertemente en la gestión del turismo y la planificación en Argentina.
Turismo destacado por un fuerte componente técnico, de carácter desarrollista y
fuertemente institucionalizado.
Objetivo general y
específico del PFETS
Inscripto en el periodo de
auge del Estado Benefactor, el planeamiento se centró en la toma de decisiones,
gestión de políticas públicas e intervención en la realidad social y económica.
Envuelto por las teorías económicas del desarrollo, se perfiló hacia modelos y
formas “correctas” de llevar adelante los procesos de crecimiento económicos y
la modernización de las sociedades.
Con esta antesala, en cuanto a objetivo general del Plan Federal
Estratégico del Turismo Sustentable en su documento se expresa que:
“Objetivo general del Plan Estratégico Territorial.
Argentina 2016: Guiar las acciones con
impacto espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado, sustentable y
socialmente justo del territorio argentino y construir mecanismos de
intervención más adecuados para aprovechar las oportunidades de desarrollo”.
(Plan Federal Estratégico del Turismo Sustentable, 2005)
Al mismo tiempo que expresa las oportunidades de
desarrollo, (sin aclararlas), mas adelante expresa la intención de mejora de
las condiciones de competitividad, por lo que puede denotarse un perfil
mercantilista subyacente en tanto objetivo general, “heredado” de la
planificación tradicional.
Por otra parte mantiene como objetivo la integración
regional de las actividades que se desarrollan en un marco participativo por
parte de los diferentes actores sociales afectados en la actividad.
En tanto objetivos específicos enuncia:
“Ambientales: implementar un modelo de desarrollo
turístico respetuoso del ambiente natural que satisfaga las necesidades presentes,
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las
propias.
Socioculturales: lograr una mayor calidad de vida para
los habitantes de la República Argentina, garantizando el respeto a la cultura,
la identidad y los valores de las comunidades anfitrionas.
De calidad: desarrollar una cultura de la mejora
continua hacia la excelencia, basada en el compromiso de todos los actores y en
la renovación de los métodos de gestión y producción, alineándolos a los
objetivos estratégicos de la Calidad.
Socioeconómicos: propiciar la generación y distribución
equilibrada de la renta turística interna y de los excedentes económicos
internacionales generados por el Turismo receptivo, creando al mismo tiempo
oportunidades de desarrollo económico y social para las generaciones venideras.”
(“Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable”,
2005)
Siguiendo con el
análisis anterior puede analizarse que no aclara en términos conceptuales, por
lo que cabe preguntarse: ¿A qué necesidades
se refiere?; ¿a qué y cuántas generaciones? ¿Todas?, ¿de todas las clases
sociales? Respecto de la Calidad puede observarse un discurso tradicional, ¿desarrollista?,
cuando expresa “desarrollar una cultura de la mejora
continua hacia la excelencia”.
En cuanto a lo socioeconómico los indicadores están
lejos del análisis del impacto en la sociedad local a pequeña escala que es la
que aporta al mismo en los “talleres” de participación abierta de la nueva
modalidad.
Actores, Rol Estatal y Privado
Los actores que participan en
el PFETS son diversas instituciones y organismos: Sociedad Civil local del
lugar en que se lleva a cabo el plan de turismo, el Estado, ambas cámaras de la
nación y representantes de los gobiernos municipales y regionales, CFI, CTA,
por otra parte también participan la SECTUR, APN, actores de poder económico
(privados), intelectuales técnicos, Turing Club, Automovil Club Argentino, FMI,
BM, OMT, OCDE, WTTC, OEA, entre otros (CAPANEGRA, Cesar, 2007).
El rol
que le cabe al Estado es el de regulador, generar un marco normativo de las
políticas públicas de gestión turística, (como se presenta en Kuper, Troncoso y
Ramirez, de índole burocrático), también le competen el marketing permitiendo
que el privado junto a los organismos internacionales realicen sus actividades
de inversión sin mayores dificultades. Así mismo el rol del privado es de
co-gestor en las políticas públicas junto al Estado creando nuevos destinos y
transformando los previos. En este sentido el Estado funciona como coordinador
y facilitador.
La noción de desarrollo
en el PFETS. El vínculo turismo – desarrollo
socioeconómico
En apartados anteriores me fue
imposible no referirme a la noción de desarrollo que aparece en el PFETS, por
ejemplo en sus objetivos (ver apartado Objetivo general y específico del PFETS).
La
noción de desarrollo aparece cada vez que se apunta a las formas tradicionales
con objetivos de beneficio económico de tinte neoliberal por sobre el bienestar
equitativo social; si bien en términos teóricos presenta una nueva forma de
pensar y hacer la planificación turística, en su práctica concreta, oculta por
un discurso renovador, se traslucen acciones desarrollistas, verticalistas y
tecnicistas llevadas a cabo por expertos que son quienes en un comienzo y al
final del plan toman las decisiones de lo que quedará al fin plasmado como
documento y acción a llevar a cabo en el territorio (KUPER, Diego, Lucas Ramírez, Claudia Troncoso, 2010).
En
cuanto al vínculo turismo-desarrollo económico se presentan ideas que son
“atractivas” y no conflictivas, políticamente correctas, pero poco claras y
definidas, en línea con las características
del desarrollo económico neoliberal globalizante, en un marco de
descentralización del poder público y en un contexto de crisis de actividades
económicas tradicionales.
Características de la
planificación turística en Argentina
Si bien un poco se mencionó en
puntos anteriores, las características de la planificación turística en
Argentina en un primer momento (tradicional) se caracteriza por su fuerte
sentido desarrollista, ligado a la sociedad de elite, en pos del beneficio
social en cuanto a discurso, pero no así en la praxis.
Por un
fuerte verticalismo en cuanto a la formulación del plan llevado a cabo por
expertos especialistas que garantizan la efectividad de aplicabilidad del
mismo, el cual luego será “bajado” por nación a las provincias y municipios,
teniendo éstos un rol netamente pasivo en el mismo. Un fuerte componente como
dispositivo de disciplinamiento para generar consenso político que asegura la
permanencia en el poder. Impulsor del desarrollo socioeconómico apoyado por los
grandes organismos internacionales. Y se ajusta a cualquier contexto, régimen
político, es decir que se puede aplicar en todos lados más allá de las
condiciones específicas del espacio sociocultural y económico.
Por
otra parte el estratégico, se caracteriza por ser participativo, abierto,
flexible. Así mismo se caracteriza por una interdisciplinariedad de la cual
carecía el tradicional. Por otra parte la participación de los actores es
mediante un taller que dura alrededor de dos días aproximadamente en el cual el
planificador no es más que el puente entre la voz de las necesidades locales y
lo que aparece plasmado en el plan. Todo esto en términos teóricos discursivos,
se ha expresado en líneas anteriores que esto no es así completamente en
términos prácticos tal como sucede en el tradicional. En el cuerpo teórico de
Kuper, Troncoso y Ramírez aparece esto expresado con claridad en las citas a
los distintos actores sociales participantes del plan.
Vínculos en torno al desarrollo del turismo y la construcción
del territorio a escala nacional y regional
Los vínculos que se encuentran
presentes en torno al desarrollo turístico y la construcción del territorio a escala
nacional y regional tienen que ver con, por una parte cómo éste (el turismo)
fue en un principio, propulsor de consolidación territorial en términos de
integración e identidad, mediante por ejemplo la construcción de las vías
férreas las cuales llegaban a lugares de frontera “deshabitadas” (en esta
lógica de conquista territorial), mediante la cual se promovía habitar el
territorio con fines nacionalistas. Eran así estas vías de comunicación las
principales para llevar a cabo la integración del territorio, en sus zonas
fronterizas (destinos turísticos montañosos, termales, paisajes naturales de
alto valor)
y hacia el centro de la estructura radio céntrica de este, (destinos turísticos
de sol y playa); en términos regionales primeramente, bajo la lógica
agroexportadora, (“Conocer el territorio es construir patria”, era el lema
mediante el cual se promovía al turismo como actividad para que los Argentinos
pudieran conocer su tierra y comenzar a sentirse parte de ella), más tarde la
industrial, que derivó en el desarrollo de grandes conglomerados urbanos, con
un turismo esta vez, de índole, masiva y
nacional.
Por
otra parte el carácter desarrollista de la actividad turística tiene fuertes
implicancias en la consolidación del poder gubernamental y en la construcción
de un territorio que aspira a la modernidad como fin de mejora de calidad de
vida en tanto discurso legitimador.
El turismo se ve fuertemente vinculado a la
consolidación territorial nacional en tanto responde a las demandas sociales
mediante planes ejecutados con financiación internacional. No cabe dudas de que
existe una construcción territorial, a lo largo del tiempo analizado en la
presente unidad, pero si cabe preguntarse quiénes son los reales destinatarios
para los cuales se construye dicho territorio en la forma en que se lo va
haciendo, conforme pasa el tiempo, y avanzando los modelos económicos
dominantes internacionales.
(…)Con todo esto intento expresar que el turismo desde el marco de los
países “desarrollados” como actividad para un “progreso” económico se encuentra
en coherencia con dichos contextos, no así con los países considerados como
“subdesarrollados”, ya que las recetas económicas propuestas por los primeros
no contemplan los contextos propios de estos últimos. (…) (Trabajo Práctico Nº
2 U.II de Turismo como Gestor del Desarrollo Local).
“Sin embargo, más allá de las cualidades
intrínsecas de estos atributos de cada destino turístico, son las funciones que
la sociedad les asigna, junto con las posibilidades y la utilidad de hacerlo
(diversas para los diferentes actores sociales), las que acaban definiendo esta
condición.” (BERTONCELLO, Rodolfo, 2006).
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